Принцип неизменности правовой базы выборов: некоторые проблемы законодательного регулирования и применения
Право и жизнь. 2012. №9-10. С.128-144.
А.В. Игнатов, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, член Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, кандидат юридических наук
Принцип неизменности правовой базы выборов: некоторые проблемы законодательного регулирования и применения
Одним из принципов избирательного законодательства цивилизованного демократического государства является принцип неизменности правовой базы выборов или принцип стабильности избирательного законодательства. Кратко он может быть сформулирован в виде кажущейся очевидной и понятной не только юристам формулы «правила не должны меняться по ходу игры». Действительно, соблюдение принципа позволяет обеспечить равные условия субъектам избирательного процесса, вступающим в один и тот же этап выборов в разное время.
Впервые в российской практике принцип неизменности правовой базы выборов нашел свое отражение в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995г. №77-О. Отказывая в принятии к рассмотрению запросов о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», поступивших в период избирательной кампании, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «в ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых происходит реализация избирательных прав граждан. Изменения в сложившихся правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации могли бы повлечь ущемления в этих правах и, в конечном счете, нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса» (п. 3 мотивировочной части). Впоследствии с принятием Федерального закона от 19 сентября 1997г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» данный принцип стал законодательной нормой.
В настоящее время принцип неизменности правовой базы выборов закреплен п. 3 ст. 11 Федерального закона от 12 июня 2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому в случае принятия в период избирательной кампании закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, указанный закон применяется к выборам, которые назначены после его вступления в силу.
Следует отметить, что рассматриваемый принцип, хотя и отсутствует в юридически обязательных международно-правовых актах, в том или ином виде встречается в рекомендательных документах основных международных организаций, сферой деятельности которых являются демократические выборы. Так, в Перечень обязательств ОБСЕ и других принципов проведения демократических выборов, подготовленный Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, включено положение, согласно которому «за исключением особых случаев – когда в законодательстве или методе его применения обнаруживаются недостатки и возникает эффективное политическое и общественное согласие по поводу необходимости их устранения – изменения и дополнения законодательства не допускаются в период, непосредственно предшествующий проведению выборов, особенно если способность избирателей, политических партий или кандидатов исполнить свою роль может оказаться нарушенной» (п. 2.5). При этом в пояснениях отмечается, что «было решено не устанавливать какие-либо конкретные сроки или дополнительные условия в отношении принятия законодательных поправок…, поскольку причины изменения избирательного законодательства накануне выборов могут сильно различаться».
Венецианская комиссия Совета Европы (Европейская комиссия «За демократию через право»), в свою очередь, в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов (руководящие принципы и пояснительный доклад), принятом на 52-й сессии 18-19 октября 2002г. и получившим одобрение Парламентской Ассамблеи Совета Европы 30 января 2003г., предлагает государствам «запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах, в частности регулирующие саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных округов, менее чем за один год до проведения выборов или… закрепить их в конституции или в документе, имеющем более высокий статус, чем обычный закон».
В последнее время рассматриваемый принцип стал обсуждаться и в рамках Содружества Независимых Государств. Так, в Рекомендациях по совершенствованию законодательства государств-участников МПА СНГ о выборах в соответствии с международными избирательными стандартами, принятыми постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 16 мая 2011г. №36-13, предусмотрено, что «законом должен быть предусмотрен запрет на вступление в силу изменений в законодательно установленные порядок и правила проведения выборов в период избирательной кампании и за три месяца до ее начала, за исключением случаев приведения закона в соответствие с конституцией».
Вместе с тем, законодательство и практика иностранных государств применительно к данному принципу весьма противоречива. Так, например, в Португалии новый закон о выборах (или обновленная редакция уже имеющегося закона) действует для выборов, которые проходят не ранее пяти месяцев после вступления этого закона (или обновленной редакции) в силу. Если выборы проходят ранее указанного срока, то для них действует старый закон (или прежняя редакция закона). Такое правило установлено для того, чтобы все могли ознакомиться с избирательным законом, чтобы для его наиболее эффективного применения были бы приняты регламентирующие акты и т.п.
Однако, некоторых случаях можно наблюдать другой подход. Так, в Кодексе о выборах Республики Молдова, принятом 21 ноября 1997г., содержалось переходное положение о проведении назначенных до принятия Кодекса выборов Парламента очередного созыва с отсчетом всех сроков, связанных с проведением этих выборов, со дня опубликования Кодекса (п. 4 ст. 204), что создало соответствующие сложности участникам избирательной кампании. Изменения в правовое регулирование выборов одновременно с началом избирательной кампании вносились и в Республике Беларусь, где 24 июня 2008г. были одновременно подписаны Указ Президента о назначении выборов и Декрет Президента, которым политическим партиям, выдвинувшим кандидатов в депутаты Палаты Представителей Национального Собрания четвертого созыва, было предоставлено право направить в Центральную комиссию по выборам и проведению республиканских референдумов по одному члену с правом совещательного голоса. Безусловно, в данном случае нельзя говорить о создании неравных условий для участников избирательного процесса, поскольку все партии получили дополнительные, по сравнению с гарантированными законом, права.
Наиболее ярким примером отклонения от принципа неизменности правовой базы выборов являются выборы Президента Украины 2004г., где после вступления в силу решения Верховного Суда Украины об отмене результатов второго тура выборов был принят Закон «Об особенностях применения Закона Украины «О выборах Президента Украины» при повторном голосовании 26 декабря 2004 года», который предусматривал формирование всех избирательных комиссий в новом составе и по новым правилам, изменение порядка составления и уточнения списков избирателей, порядка выдачи и использования открепительных удостоверений, порядка голосования вне помещения для голосования, статуса наблюдателей, и др. Реагируя на такую корректировку законодательства, международные наблюдатели от СНГ в заявлении отметили, что «изменения и дополнения, внесенные в законодательство в ходе избирательного процесса, во многом ущемили интересы значительного числа избирателей», не уточняя, при этом, имеют ли они ввиду содержательную часть изменений, либо сам факт их внесения в ходе избирательного процесса. Наблюдатели от БДИПЧ ОБСЕ, в свою очередь, отметив, что внесение изменений в законодательство в такие сроки является необычным, обосновали позитивную оценку самих изменений тем, что целью парламента было уменьшение возможности фальсификаций, имевших место 21 ноября, и недопущение повторения нарушений. При этом анализ возможного влияния внесения изменений в такие сроки на ход избирательной кампании и возможности реализации избирательных прав граждан произведен не был.
В Российской Федерации закрепленный п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и, казалось бы, предельно понятный, принцип неизменности правовой базы выборов в ряде случаев толковался правоприменительными органами, в т.ч. судами, по-разному. Одной из основных причин этого, среди прочего, является несовершенство, с точки зрения юридической техники, указанной нормы.
Рассмотрим проблему, ставшую актуальной на муниципальных выборах в Московской области 8 октября 2006г., в ходе подготовки к которым возник вопрос о том, какой из двух областных законов подлежит применению. Закон Московской области «О муниципальных выборах в Московской области» был принят Московской областной Думой 28 июня 2006г., подписан Губернатором Московской области 11 июля 2006г., официально опубликован в период с 20 по 27 июля 2006г. и вступил в силу через 10 дней после официального опубликования, т.е. 7 августа 2006г. С того же дня Закон Московской области от 1 июня 2005г. №134/2005-ОЗ «О выборах депутатов Совета депутатов, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Московской области» утратил силу. Вместе с тем, выборы в ряде муниципальных образований были назначены в период после принятия, подписания и официального опубликования, но до вступления в силу Закона «О муниципальных выборах в Московской области». Так, например, повторные выборы депутатов Совета депутатов г. Климовска назначены решением избирательной комиссии от 29 июля 2006г., опубликованным 2 августа 2006г., а выборы главы городского поселения Щелково Щелковского муниципального района назначены решением избирательной комиссии от 21 июля 2006г.
В такой ситуации, в отличие от имевшейся судебной практики по вопросам применения вновь принятого закона, которая ограничивалась признанием закона, принятого после опубликования решения о назначении выборов (т.е. в период избирательной кампании), неподлежащим применению к правоотношениям в рамках этой кампании (например, определение Верховного Суда РФ от 17 апреля 2003г. по делу №20-Г03-19), решение вопроса о применении Закона Московской области «О муниципальных выборах в Московской области» требовало четкого толкования законодательной формулировки принципа неизменности нормативной правовой базы назначенных выборов. Вместе с тем, судебная практика по данному вопросу не отличалась единством.
Так, один из кандидатов обжаловал в суд основанное на положениях Закона «О муниципальных выборах в Московской области» решение избирательной комиссии, которым ему было вынесено предупреждение в связи с непредставлением первого финансового отчета одновременно с представлением документов для регистрации. В обоснование своей позиции кандидат указал, что действующий, по его мнению, Закон Московской области от 1 июня 2005г. №134/2005-ОЗ не предусматривает соответствующей обязанности, а Закон Московской области от 11 июля 2006г. №101/2006-ОЗ «О муниципальных выборах в Московской области» не подлежит применению на этих выборах. Таким образом, суть судебного спора состояла как раз в определении того, какой из областных законов подлежит применению на проходивших выборах.
Избирательная комиссия, доказывая законность своего решения, а, фактически, необходимость применения нового закона, в основу своей позиции положила буквальное толкование п. 3 ст. 11 Федерального закона, указывая, что соответствующая норма действительно предусматривает, что закон, содержащий положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения выборов, применяется к выборам, которые назначены после его вступления в силу. Однако, как указано в той же норме, она применяется лишь в случае принятия такого закона в период избирательной кампании, а дата вступления в силу закона, как следует из анализа указанного положения, при решении вопроса о применении или неприменении закона на конкретных выборах значения не имеет. Слова «в случае принятия в период избирательной кампании закона…», с такой точки зрения, следует признать гипотезой юридической нормы, т.е. частью нормы, определяющей условия ее применения. При этом в данном случае гипотеза, как следует из ее текста, определяет исключительный (единственный) случай применения рассматриваемой нормы права, а ее наличие свидетельствует о нежелании законодателя распространять данную норму на иные случаи. Оценивая норму п. 3 ст. 11 в совокупности с п. 19 ст. 2 Федерального закона, которым «под избирательной кампанией понимается деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов», можно сделать вывод, что установленное ограничение на применение вновь принятого закона распространяется только на случаи принятия закона после опубликования решения о назначении выборов. С учетом таких обстоятельств избирательная комиссия полагала, что Закон «О муниципальных выборах в Московской области» подлежал применению на выборах, назначенных в период после его принятия, подписания и официального опубликования до вступления в силу, со дня его вступления в силу.
Решением Климовского городского суда Московской области от 15 сентября 2006г. заявление кандидата удовлетворено, решение избирательной комиссии о вынесении ему предупреждения отменено. Однако, суд уклонился от установления закона, подлежащего применению на данных выборах, обосновав свое решение мотивами, не связанными с предметом нашего исследования. Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда, оставляя решение суда без изменения, в мотивировочной части определения от 28 сентября 2006г. (дело №33-11887) указала, что «доводы кассационной жалобы о нарушении К. положений Закона Московской области «О муниципальных выборах в Московской области» Судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку указанный Закон не подлежит применению к возникшим правоотношениям». В обосновании этого вывода Судебная коллегия, сославшись на п. 3 ст. 11 Федерального закона, указала, что «из материалов дела видно, что Закон Московской области «О муниципальных выборах в Московской области» принят постановлением Московской областной Думы №8/185-П от 28 июня 2006г. … указанный закон вступил в силу 7 августа 2006г. Решение о назначении повторных выборов депутатов Совета депутатов города Климовска Московской области принято избирательной комиссией этого муниципального образования 29 июля 2006г., т.е. до вступления в силу Закона Московской области «О муниципальных выборах в Московской области», следовательно, положения указанного закона, содержащие положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, не подлежат применению к возникшим правоотношениям».
Принимая указанное определение, Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда, по-видимому, руководствовалась принципом неизменности нормативной правовой базы выборов в его широком толковании. Действительно, логически обоснованным представляется именно такое толкование спорного положения, при котором правовая база выборов не должна изменяться в ходе избирательной кампании независимо от стадии законодательного процесса, на которой находится соответствующий закон на момент начала избирательной кампании, а правовое регулирование выборов осуществляется законом в той редакции, в которой он действует на дату начала избирательной кампании.
Однако, другим судебным постановлением того же суда – определением Климовского городского суда Московской области от 17 августа 2006г., вступившим в законную силу по истечении срока кассационного обжалования, ссылки на Закон Московской области 2005г. признаны необоснованными, поскольку на момент обращения с заявлением в суд он утратил силу. Из мотивировочной части этого определения видно, что суд не рассматривал данную проблему в контексте положений п. 3 ст. 11 Федерального закона.
В свою очередь, решением Щелковского городского суда Московской области от 07 сентября 2006г. (дело №2-3018/06), также оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Московского областного суда, было установлено, что к выборам, назначенным в таких же условиях, применяется Закон «О муниципальных выборах в Московской области». Мотивировочная часть решения в этой части была построена на доводах, аналогичных положенным в основу правовой позиции избирательной комиссии г. Климовска о том, что условием применения п. 3 ст. 11 Федерального закона является принятие закона в период избирательной кампании. При этом, суд, продолжив буквальное толкование норм законодательства, указал, что в соответствии со ст. 2 Закона Московской области от 20 ноября 1996г. №52/96-ОЗ «О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области» датой принятия закона Московской области считается день его принятия Московской областной Думой «в целом». Кроме того, суд принял во внимание, что выдвижение всех кандидатов на выборную должность фактически началось после вступления в силу Закона «О муниципальных выборах в Московской области», т.е. избирательная кампания для всех кандидатов началась уже по новым правилам.
Следует отметить, что Избирательная комиссия Московской области в разъяснениях председателю избирательной комиссии г. Климовска (исх. от 31 июля 2006г. №647) также указала, что поскольку спорный закон принят до назначения выборов, п. 3 ст. 11 Федерального закона в данном случае не может быть применен, исходя из чего с момента вступления в силу Закона «О муниципальных выборах в Московской области», он подлежит применению на соответствующих выборах.
Возвращаясь к мотивировочной части решения Щелковского городского суда Московской области, следует отметить, что выбранное им толкование термина «принятие закона» не является единственно возможным и обоснованным. Известно, что принятый Московской областной Думой закон перед вступлением в силу должен быть подписан Губернатором Московской области, при этом такое подписание является самостоятельной и обязательной стадией законодательного процесса, без которого закон не может вступить в силу. Кроме того, Губернатор наделен правом отклонить принятый закон и возвратить его в Московскую областную Думу, следовательно, закон, принятый Думой, может не стать законом, вступившим в силу и подлежащим применению. В связи с изложенным термин «принятие закона» в контексте рассматриваемого положения может быть истолкован как завершение применительно к данному закону всех стадий законодательного процесса, т.е. собственно принятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и подписание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, проблемы юридической техники п. 3 ст. 11 Федерального закона могли бы быть скорректированы, применительно к данной ситуации, областным законодателем. Однако, в переходных положениях самого Закона «О муниципальных выборах в Московской области» (ст. 74), порядок вступления в силу которого определяется законодателем самостоятельно с учетом требований федерального законодательства, отсутствует положение о том, что он не распространяется на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до его вступления в силу, либо о том, что закон применяется к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов, назначенных после его вступления в силу. Такие положения, как правило, содержится в федеральных законах, регулирующих гарантии избирательных прав и порядок проведения выборов, и позволяет частично компенсировать неточность положения п. 3 ст. 11 Федерального закона (например, п. 1 ст. 80 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральные законы от 31.05.2010г. №112-ФЗ, 22.04.2010г. №63-ФЗ и др.). Таким образом, законодатель обоснованно разделяет понятия вступление закона в силу и применение закона к конкретным правоотношениям, создавая возможность их разделения по времени в конкретной ситуации.
Кроме того, следует обратить внимание и на другую сторону рассматриваемой правовой нормы, оставленную в действующей редакции закона за рамками правового регулирования. Так, предусмотрев правило об отложении применения «нового» закона, пусть и с рядом недостатков указанных выше, с одной стороны, действующая редакция Федерального закона, а, как показывает практика, и переходные положения законов о выборах, не содержат положения о продлении действия «старого» закона. В связи с этим каждый раз при принятии закона в период избирательной кампании складывается ситуация, когда старый закон признается утратившим силу со дня вступления в силу нового закона, который, в свою очередь, вступает в силу, но к текущим выборам не применяется. Таким образом, с формально-юридической точки зрения, текущие выборы остаются вообще без правового регулирования либо без правового регулирования отдельных правоотношений, в случае внесения в закон изменений.
Важным аспектом принципа неизменности правовой базы выборов, не урегулированным в настоящее время федеральным законом, является вопрос применения закона, принятого после основных выборов, к дополнительным и повторным выборам в тот же орган, т.е. в случаях, когда для формирования одного органа проводятся две и более следующие друг за другом избирательные кампании.
При отсутствии законодательного регулирования этого вопроса, судебная практика также не отличается единообразием. Так, Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о применении на дополнительных выборах введенного в законодательство положения о регистрации кандидатов, выдвинутых парламентскими политическими партиями, без сбора подписей и внесения избирательного залога, в определении от 24 февраля 2004г. по делу №5-Г04-18 указал, что указал, что изменения, внесенные в законодательство, после проведения основных выборов, подлежат применению на дополнительных выборах в представительный орган того же созыва. Вместе с тем, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2003г. по делу №92-Г03-1 сформулирована другая правовая позиция, а именно: «при назначении повторных выборов и дополнительных выборов запрещается изменение порядка проведения и подготовки выборов, поскольку в ходе уже начатых выборов в таком случае нарушается принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов», при этом «изменения в процедуре выборов при изменении и дополнении схем избирательных округов привели к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и тех же выборов».
Конституционный Суд Российской Федерации, в свою очередь, проверяя конституционность порядка введения в действие изменений в законодательство о выборах в части регулирования условий признания кандидата избранным в состав представительного органа, Постановлением от 10 июля 1995г. №9-П признал порядок введения в действие изменений, принятых в период между основными и повторными выборами, предусматривающий их применение к повторным выборам, не соответствующими Конституции Российской Федерации в связи с тем, что изменение правил подсчета голосов в ходе одних выборов привело к нарушению равенства граждан при осуществлении ими права избирать и быть избранными в органы государственной власти (п. 1 резолютивной части). Мотивируя свое решение, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что законодательный (представительный) орган субъекта Федерации не вправе был распространять действие новых норм на регулирование отношений по выборам в представительный орган, который начал формироваться в соответствии с прежним порядком, т.е. изменять правила подсчета голосов избирателей в процессе проведения выборов, когда формирование представительного органа еще не завершилось. Изменением же правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов, по мнению Конституционного Суда, был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов; изменения привели к неравенству граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов, т.к. на их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в представительный орган (п. 4, 5 мотивировочной части). Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации вполне обоснованно распространил действие принципа неизменности правовой базы выборов на повторные выборы в представительный орган того же созыва.
Подобный подход представляется обоснованным, поскольку, действительно, формирование одного представительного органа должно осуществляться по одним, равным для всех правилам. Тем более недопустимым представляется изменение таких основополагающих положений правового регулирования выборов как условия выдвижения, признания кандидата избранным, порядок предоставления доступа к бесплатным ресурсам (эфирному времени, печатной площади, помещениям и т.п.), а также схемы избирательных округов и т.п. Последнее, в частности, может привести к предоставлению избирателям, проживающим на определенной территории, двух голосов на одних и тех же выборах.
Полагаем, что принятие соответствующего законодательного решения по вопросу применения измененного закона на повторных и дополнительных выборов в форме применения «старого» закона в полном объеме либо вопросов, к которым может применяться только «старый» закон, будет способствовать созданию равных условий для всех участников выборов в представительный орган одного созыва.
Учитывая изложенное, представляется необходимым внесение изменений в п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с целью исключения неоднозначного толкования и совершенствования правового регулирования принципа неизменности правовой базы выборов, который мог бы быть изложен в следующей редакции:
«Закон, иной нормативный правовой акт, содержащий положения, регулирующие порядок подготовки и проведения выборов, референдума, а также закон, иной нормативный правовой акт, вносящий в него изменения и (или) дополнения, касающиеся порядка подготовки и проведения выборов, референдума вступает в силу не ранее дня его официального опубликования и применяется к выборам, назначенным после его вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после его вступления в силу. Закон, иной нормативный правовой акт, признанный указанным законом, иным нормативным правовым актом утратившим силу, либо в который указанным законом, иным нормативным правовым актом внесены изменения и дополнения, применяется к выборам, назначенным до признания его утратившим силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута до признания его утратившим силу, в редакции, действующей на день принятия решения о назначении выборов, выдвижения инициативы о проведении референдума, и действует до окончания соответствующей избирательной кампании, кампании референдума. К повторным или дополнительным выборам депутатов представительного органа, за исключением повторных выборов всех депутатов представительного органа, применяется закон, иной нормативный правовой акт, содержащий положения, регулирующие порядок подготовки и проведения выборов, в редакции, действующей на день принятия решения о назначении основных выборов».
Полагаем, что внесение предлагаемых изменений повысит степень определенности правовой базы выборов и будет способствовать созданию равных и заранее понятных условий участия в выборах для всех кандидатов и избирательных объединений, а также других участников избирательного процесса.
 |
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №49. Ст. 4867.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №38. Ст. 4339.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24. Ст. 2253.
Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ. 2011. №51.
