И.Б.Борисов,

Председатель Совета Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук                                                                            

Международная защита избирательных прав: от обычаев к международным нормам

(печатная версия статьи опубликована в журнале «Конституционное и муниципальное право» № 12 за 2006)

С конца ХХ века демократия стала единственным безальтернативным общепризнанным принципом организации власти любого цивилизованного (выражаясь языком ст.38 Статута Международного Суда)  государства.

Электоральные процедуры (референдумы и выборы) стали «основой власти и законности любого правительства»[1] демократического государства. Мы не мыслим свою политическую жизнь без периодических, нефальсифицированных, подлинных и честных выборов при тайном голосовании, равном и всеобщем избирательном праве граждан. Перечисленные принципы организации и проведения выборов  закреплены в целом ряде универсальных и региональных международных актов[2].

Однако  по своей юридической природе существующие международные акты, направленные на защиту избирательных прав граждан, являются типичным примером сборников политических норм, действующих собственной силой, а в качестве юридически обязательных норм государства сегодня рассматриваются нормы обычного права, пусть даже и сложившиеся под влиянием международных норм в процессе имплементации, но имеющие самостоятельное бытие. Практически все действующие международные документы, затрагивающие политические права человека, имеют сегодня только рекомендательный характер с некоторым юридическим оттенком[3].

В настоящее время отсутствуют конкретные и четкие юридические обязательства государств в избирательном процессе, а имеются только декларативные политические международные обязательства, которые по-разному трансформируются в нормы национального права, что по своей природе является допустимым и возможным с позиции современного международного публичного права, базирующегося на принципах политической независимости, суверенности, равенства и самоопределения.

В отсутствии четких критериев и норм проведения электоральных процедур в международных актах оценка соответствия (или не соответствия) выборов и референдумов международным обязательствам государства зачастую носит ярко выраженный политический характер, не отражающий сущностных процессов, происходящих на территории того или иного государства. Международные мониторинговые миссии, к сожалению, работают не «на результат», предполагающий объективную оценку фактическим обстоятельствам организации проведения выборов и референдумов[4], а осуществляют сбор фактуры, обосновывающий предполагаемые выводы, исходя, прежде всего из политической целесообразности.

Если сравнивать оценки выборов в государствах-участниках Содружества Независимых Государств наблюдательскими миссиями Исполкома СНГ и Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ, то создается впечатление, что  работа этих авторитетных организаций осуществляется в двух независимых друг от друга параллельных мирах (см. таблицу 1). При этом необходимо заметить, что концептуально методики работы указанных миссий базируются на одних и тех же действующих международных актах и принципиально друг от друга не отличаются[5]. Целью работы миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами является оценка степени соответствия избирательного процесса обязательствам ОБСЕ, национальному законодательству и другим всеобщим принципам проведения выборов[6]. Целью работы международных наблюдателей Содружества Независимых  Государств является оценка соответствия выборов  национальному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права по проведению демократических выборов, международным обязательствам государства[7].

Из таблицы видно, миссия БДИПЧ ОБСЕ только дважды, начиная с 2001 года,  положительно оценила выборы в странах СНГ и то, только тогда, когда на эти выборы не направлялась мониторинговая миссия Исполкома СНГ (парламентские выборы в Молдове, 2005 г. и в Украине 2006 г.). Только один раз оценка выборов этих миссий совпала – 3 тур президентских выборов в Украине 26.12.2004, но прозвучала не достаточно внятно («приблизили Украину к соблюдению обязательств в сфере выборов»).  

Если говорить об институте имплементации и трансформации международных принципов в юридические нормы национального права, необходимо отметить большой вклад Венецианской комиссии (Европейская комиссия «За демократию через право»), Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ в дело совершенствования избирательных практик государств молодой демократии. Благодаря усилиям этих организаций,  не умаляя при этом деятельность в этом направлении других международных межправительственных и общественных организаций, создан правовой фундамент (базис) для начала процесса кодификации международных избирательных стандартов с целью  придания им статуса юридических норм хотя бы на региональном (европейском) уровне.  

Сегодня даже Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, подготовленный Венецианской комиссией и используемый судами при выработке  решений, не является обязательным для исполнения государствами-членами Совета Европы, да и в нем отсутствуют четкие и конкретные критерии и требования «соответствия международным обязательствам государства». Существующий правовой вакуум порождает ряд неопределенностей не только при принятии решения международными мониторинговыми миссиями о соответствии электоральных процедур международным избирательным стандартам, но и при исполнении обязательств государства по имплементации международных избирательных принципов в национальное законодательство.

Если взять, к примеру, основополагающий избирательный принцип – всеобщность выборов, закрепленный во всех основных международных документах об избирательных правах граждан, и провести сравнительный анализ его трансформации в национальное законодательство европейских государств, то получается следующая картина (см. график 2).

На гистограмме представлен Индекс «пассивной всеобщности» выборов в некоторых европейских государствах. Параметр характеризует количество избирательных цензов, установленных Основным законом (конституцией) государства при реализации пассивного избирательного права при выборах в национальный парламент (на графике не учтен возрастной ценз и «ценз гражданства», установленные без исключения каждым государством).

Из гистограммы видно, что некоторые государства «старой демократии» и государства Восточной Европы в своих ограничениях избирательных прав по признаку «всеобщности» «превосходят» государства СНГ.

Другой показатель демократичности избирательных процедур, вытекающий из п.8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ – гласность и открытость выборов[8] -  также по разному закреплен в национальном законодательстве европейских государств.

Индекс прозрачности выборов (см. график 3) прямо пропорционален количеству допущенных к наблюдению специальных субъектов избирательного процесса.

Из графика видно, что государства СНГ превосходят в гласности и транспарентности избирательных процедур страны Западной и Восточной Европы. Так, законодательство Республики Беларусь допускает к наблюдению представителей от 7 субъектов избирательного процесса (от кандидатов, от политических партий и других объединений, выдвинувших кандидатов, от политических партий, не выдвинувших кандидатов, от общественных объединений,  от группы избирателей,  от трудовых коллективов, от  международных организаций и иностранных государств), а законодательство Польши – только от трех (от кандидатов, от политических партий и других объединений, выдвинувших кандидатов, от общественных объединений).

Конечно, по одному или нескольким законодательно закрепленным параметрам нельзя судить об уровне демократии и соблюдения прав и свобод гражданина в отдельно взятой стране. Но такое же сравнение (через количественные показатели) можно провести и по большинству других стандартов и принципов организации и проведения демократических выборов, что даст однозначное представление о большом «разбросе» юридических параметров организации и проведения выборов в национальном законодательстве государств.

Отсутствие методов оценивания электоральных процедур и закрепления их в соответствующих международных актах приводят к неразберихе и  перекосам в международных отношениях, связанных с защитой политических прав граждан. Этот правовой пробел порой вызывает сильное политическое напряжение и становиться искрой для осуществления «бархатных революций» в государствах с неустоявшейся демократией  методами и способами, далекими от правовых[9].

Отсутствие единых подходов к организации миссии наблюдения априори закладывают различные оценки результатов мониторинга международными миссиями. Даже миссии одной и той же организации применяют разные подходы, технологии и критерии наблюдения в зависимости от региона наблюдения.

Сравнительная таблица методики деятельности наблюдательных миссий БДИПЧ ОБСЕ на выборах в Республике  Беларусь (19.03.2006)  и в Украине (26.03.2006) отчетливо показывает различные подходы к методам наблюдения, обусловленные, на наш взгляд, далеко не научными и не объективными причинами (см. таблицу 4).

«Плотность» краткосрочных наблюдателей миссии БДИПЧ ОБСЕ в Республике Беларусь троекратно превосходила «плотность» наблюдателей в Украине. Число вопросов в формах краткосрочных наблюдателей в Республике Беларусь было почти на 30% больше, чем в Украине. Содержание и смысловая нагрузка этих вопросов также существенно отличались. Например, в формах для Республики Беларусь вопрос звучал так: «Наблюдалось ли нахождение в кабине более одного человека?». А для Украины: «Наблюдалось ли голосование группами?». Для Республики Беларусь: «Видели ли все процедуру подсчета?». А для Украины: «Было ли разрешено всем наблюдать за процедурой подсчета?». Ряд вопросов в опросных формах в Украине просто отсутствовал.

Специалисты РОИИП, присутствуя в качестве аккредитованных международных наблюдателей на выборах в Республике Беларусь и в Украине провели исследование методики работы международной миссии БДИПЧ ОБСЕ и пришли к шокирующему выводу. Организация, основной целью которой является содействие демократическим процедурам, в отсутствии каких-либо нормативных документов, регламентирующих ее деятельность,  по методам (выделено авт.) своей работы далеко не транспарентна и подвергнута сильному политическому влиянию. Если политики принимают решение, исходя из политической целесообразности (и это нормально), то руководство международных миссий только делает вид, что решения складываются из результатов наблюдения – «и ни какой политики».

В Республике Беларусь нами были опрошены краткосрочные наблюдатели БДИПЧ ОБСЕ и получены данные (которые направлялись в штаб-квартиру ОБСЕ в Минске) более чем со 100 избирательных участков со всех областей Республики Беларусь, кроме Гомельской (что можно считать достаточно репрезентативной выборкой). И оказалось, что данные, не устраивающие по каким-либо основаниям руководителей миссии и положительно характеризующие выборы, не попали в итоговое заключение БДИПЧ ОБСЕ по результатам работы миссии в Республике Беларусь. А негативные интегральные данные краткосрочных наблюдателей  нашли свое отражение в отчете.

В Украине ситуация сложилась с точностью наоборот. Суммарные данные  краткосрочных наблюдателей, негативно характеризующие выборы 26 марта и озвученные на дебрифинге  в отчет миссии БДИПЧ ОБСЕ не попали.

Сравнивая обнародованные в заявлениях и на дебрифингах данные краткосрочных наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ (см. таблицу 5) на выборах в Республике Беларусь (19.03.2006) и в Украине (26.03.2006), непонятно, как международная миссия приходит к такой итоговой оценке проведенных выборов: в Республике Беларусь – «проведение выборов не соответствовало обязательствам в рамках ОБСЕ»; в Украине – «в целом соответствовали обязательствам ОБСЕ».

Отсутствие закрепления статуса БДИПЧ ОБСЕ (прав и обязанностей) в международных актах дает возможность руководителям этой авторитетной организации по-своему трактовать цели и задачи, ради которых она создавалась.

Главы государств и правительств государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 21 ноября 1990 года в Париже приняли решение создать в Варшаве бюро по свободным выборам (в последующем переименовано в Бюро по демократическим институтам и правам человека) «для содействия контактам и обмену информацией (выделено авт.) о выборах в государствах-участниках». Однако интегральные данные краткосрочных наблюдателей миссии БДИПЧ ОБСЕ являются «закрытыми сведениями» и ни разу за период деятельности этой организации не обнародовались. Попытки получить какую-либо информацию у руководителей миссии натыкались и натыкаются на непреодолимую стену[10], что само по себе противоречит международному принципу свободного и широкого распространения информации [11].

К сожалению, такая ситуация с оценкой выборов и работой международных миссий подрывает авторитет не только (и не сколько) международных организаций и их деятельности по защите политических прав граждан, но, в большей степени, приносит разочарование в институте подлинной демократии, в идеалах и надеждах, связанными с демократическими преобразованиями.

Доводы некоторых исследователей о том, что деятельность международных мониторинговых миссий регулируется международным обычаем, так называемым «стандартом ОБСЕ», не имеют под собой оснований. Для того чтобы правило поведения стало обычаем, оно должно удовлетворять одновременно трем условиям: длительности наличия повторения, проявления в аналогичной ситуации, наличия согласия самих субъектов международного права признавать такое правило в качестве международного обычая. На практике, как мы убеждаемся, полностью не выполняется ни одно из этих условий. Поэтому говорить о том, что источником международного права при организации международных мониторинговых миссий является обычай – не корректно и ошибочно.

Для урегулирования деятельности международных наблюдательных миссий, конкретизации обязательств государств по организации и проведению демократических электоральных процедур остается крайне востребованным второй источник международного права – международный договор[12]  (конвенция, соглашение), который установил бы четкие стандарты выборов.    

Кодификация избирательных стандартов способствовала бы распространению действия принципов представительной демократии, гарантий избирательных прав и свобод, обеспечила бы защиту от необоснованного вмешательства во внутренние дела государств со стороны определенных групп «политического участия».

Однако этот процесс слишком затянулся. В 2002 году от имени Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ) в Парламентскую Ассамблею Совета Европы был внесен проект «Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод», который был в целом одобрен и Венецианской комиссией, и ПАСЕ, но по настоящее время продолжает пылиться где-то в властных коридорах Совета Европы.  

Все бы ничего, можно дальше в течение десятилетий продолжать дискутировать о критериях и принципах проведения выборов, спорить о целесообразности кодификации, проводить круглые столы, если бы не санкции, которые применяются одинаково, вне зависимости является ли источником права международная норма или международный обычай.

Последние решения Евросоюза о блокировании счетов ряда белорусских должностных лиц и запрета въезда их на территорию Евросоюза, основывается на субъективных, несоответствующих реальному состоянию дел данных международной мониторинговой миссии ОБСЕ. Эти решения не сколько отражает объективную правовую оценку электоральных процессов в Республике Беларусь, сколько служит однозначным намеком для государственных и общественных деятелей других государств «молодой демократии», чьи режимы, с позиции Запада, являются авторитарными и слишком самостоятельными.

Но почему при применении международных санкций порой забывают об основополагающих принципах Правосудия – законности, справедливости, равноправии? 

Если сегодня демократия является единственной цивилизованной формой организации власти, то главным элементом ее страховки должен стать институт международного мониторинга, основанный на четких согласованных международных критериях демократических процедур и принципах, кодифицированных и закрепленных в международном договоре. Цель этого страхового механизма -  сближение позиций различных групп государств и правовых систем в раскрытии уже существующих и вновь разрабатываемых демократических стандартах организации и проведения выборов, в защите избирательных прав и свобод граждан.

[1] Пункт 6 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ // Международные избирательные стандарты. Сборник документов / М. 2004. С.338.

[2] Всеобщая декларация прав человека (Принята Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года); Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят Генеральной ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года); Документ Копенгагенского  совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 года); Протокол №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 года); Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (Принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза, Париж, 26 марта 1994 года); Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ (Кишинев, 7 октября 2002 года) и др.

[3] Сегодня, если мы даже и говорим об авангардной роле Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах–участниках Содружества Независимых Государств (вступила в силу 11 ноября 2003 г.), то и она имеет только юридический оттенок, так как не наделяет субъекты права юридическими правами и обязанностями и не предусматривает, в случае нарушения, юридической ответственности.

 

[4] Так, мандат международной миссии БДИПЧ ОБСЕ предусматривает выставление оценки организации и проведению выборов (п.26 Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне, Стамбул, 19 ноября 1999 г.) с целью обмена информацией о выборах в государствах-участниках ОБСЕ (Парижская хартия для новой Европы, Париж, 12 ноября 1990 г.). Международные наблюдатели Содружества Независимых Государств имеют право давать свои заключения о результатах наблюдения (ст.15 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств).

[5] Можно говорить о более прогрессивном характере работы миссий Исполкома СНГ, как имеющим в своем арсенале Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, вступившую в силу 11 ноября 2003 г., и Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами, одобренные Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 4 декабря 2004 г.

[6] П. 2.1 Руководства по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ. Пятое издание.

[7] П. 5.2 Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами, принятых 4 декабря 2004 г. постановлением МПА СНГ.

[8] Этот принцип закреплен в ст.7 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ.

[9] Так, решение об отмене результатов II тура и назначении III тура президентских выборов 26 декабря 2004 г. в Украине было принято в нарушении действующего законодательства государства, которым не предусмотрено проведение III тура (а ведь законность является основой демократии), под давлением международной миссии наблюдения ОБСЕ и иностранных государств, основывающих свою позицию на Заключении этой миссии. И в 2004 г. и сегодня большинство экспертов считают, что решения Верховного Суда Украины в период проведения президентских выборов основывались на «политической целесообразности», а не на нормах права.  

[10] Так на выборах в парламент Азербайджана 6 ноября 2005 года заместитель главы миссии БДИПЧ ОБСЕ датчанин Х.Епсен, а в последствие и сам глава миссии немец Г.Аренс отказали заместителю директора департамента МИД России А.Чипурину, включенному в состав миссии БДИПЧ ОБСЕ, присутствовать при выработке итогового заключения и в получении какой-либо дополнительной информации. Не смотря на то, что из России в составе миссии БДИПЧ ОБСЕ в Азербайджане находилось 85 человек, что составляет около 15 % от численности всей миссии,  ни один из них не был включен в рабочую группу по подготовке заявления о предварительных выводах.

[11] Данный принцип закреплен в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948 г., § 34 Документа Стокгольмской Конференции СБСЕ/ОБСЕ от 19.09.1986, п. 9.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ/ОБСЕ от 29.06.1990 г., в Парижской Хартии для новой Европы от 21.11.1990 г.

[12] В соответствии со ст.2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. международный договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и  регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.